ENSAYO: CRÍTICA A LA AUTONOMÍA REGIONAL EN BOLIVIA

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Trabajo realizado por Pedro Maillard Bauer y Carlos Wildher Murillo Callapa, dentro de la Maestría en Derecho Administrativo, Facultad de Derecho y Ciencias Políticas de la Universidad Mayor de San Andrés, para el Módulo "Organización Territorial", a cargo del Dr. Carlos Gustavo Romero Bonifaz. Año 2013.

ENSAYO: CRÍTICA A LA AUTONOMÍA REGIONAL EN BOLIVIA

[justify]Desde el plebiscito de 11 de enero de 1931, pasando por las luchas cívicas del periodo comprendido entre 1957 a 1959, la Desconcentración Corporativa de 1974, la Ley de Participación Popular promulgada en 1994 y en 1995 la de Descentralización Administrativa, la Ley del Diálogo Nacional en 2001 y la elección de prefectos realizada el 2005, Bolivia muestra una estructura político-administrativa predispuesta a un régimen de autonomías limitadas, a pesar de un claro sentir que perseguía una verdadera descentralización.

El Centralismo Estatal, fue la corriente preponderante en Bolivia, desde su nacimiento como Estado independiente hasta finales de la primera década de éste siglo. Ello, a pesar de encontrarnos con la organización en pocos departamentos, los cuales mantienen, más o menos, la tradición de las antiguas intendencias de la época colonial, exhibiendo una fuerte identidad propia, historia y tradiciones que diferencia unos de otros.

Con la promulgación de la Nueva Constitución Política del Estado, el 07 de febrero de 2009, el escenario nacional cambió, transcurriendo de un sistema unitario centralizado, a un modelo de Estado unitario, descentralizado con autonomías. En ese marco, fueron reconocidas autonomías departamentales, regionales, municipales e indígena originario campesinas.

Tenemos que autonomía, es una potestad que poseen las organizaciones territoriales u otras entidades dentro de un Estado, para regirse mediante normas y órganos de gobierno propio, viene del griego αὐτονομία (de αὐτός mismo y νόμος ley), significa que tiene leyes propias, el término es relacionado en la Antigua Grecia con la libertad en un sentido político. Por su parte, el artículo 272 de la Constitución Política del Estado, establece que la autonomía implica la elección directa de sus autoridades, la administración de sus recursos económicos, y el ejercicio de las facultades legislativa, reglamentaria, fiscalizadora y ejecutiva, por sus órganos del gobierno autónomo en el ámbito de su jurisdicción, competencias y atribuciones.

En ese marco, los artículos 280 al 282 de la Constitución, rigen sobre la Autonomía Regional, determinando que el gobierno de cada autonomía regional estará constituido por una Asamblea Regional con facultad deliberativa, normativo-administrativa y fiscalizadora, en el ámbito de sus competencias, y un órgano ejecutivo. Salta a la vista el hecho de no prever facultades legislativas para las autonomías regionales, lo cual es reforzado en la Ley Marco de Autonomías (artículo 6.II.3.), al estipular que la autonomía regional no goza de la facultad legislativa.

Colegimos, entonces, que existe un tipo de autonomía anómala, la Regional, pues, a pesar de estar reconocida como tal, no ejerce facultades legislativas, entrando en contradicción con lo normado en el artículo 272 de la Constitución.

Eso nos hace preguntar: ¿Existe realmente la Autonomía Regional? ¿Justifica el costo económico para el país, una autonomía como la regional?

La autonomía regional, es entendida (por el marco normativo boliviano) como “…aquella que se constituye por la voluntad de las ciudadanas y los ciudadanos de una región para la planificación y gestión de su desarrollo integral, de acuerdo a la Constitución Política del Estado y la ley Marco de Autonomías y Descentralización. La autonomía regional consiste en la elección de sus autoridades y el ejercicio de las facultades normativa, administrativa, fiscalizadora, reglamentaria y ejecutiva respecto a las competencias que le sean conferidas por norma expresa…”¹.

El modelo de autonomías que implementa la Constitución, es un adelanto como sistema variante al Federalismo, que mantiene lo unitario pero trasciende a la descentralización. Asimismo, posee la novedad de reconocer diferentes formas de organización territorial de acuerdo con normas y procedimientos propios.

Estos importantes avances político-institucional-cultural, acarrean un alto costo financiero, convirtiéndose en un gasto elevadísimo para un país cuyo “tradicional, precario y primario modelo de financiamiento que, como es bien conocido, es altamente dependiente de la explotación de minerales e hidrocarburos”², no garantizaría la sostenibilidad del sistema a largo plazo, menos aún su verdadera implementación, que es un desafío para el Estado en sí, más que nada por las limitaciones estructurales que afectan su financiamiento.

Entonces, tenemos una supuesta autonomía regional, que carece de facultad legislativa y accesoriamente, los gastos a nivel central crecen y así también los generados por el régimen de autonomías, que demanda más cuerpos ejecutivos y legislativos, además de la competencia a tiempo de brindar servicios públicos.

Si él espíritu de la descentralización estatal, se encuentra en achicar la administración central, reduciendo la burocracia y añadiendo valor a la cadena de los servicios públicos, tras generar un acercamiento entre gobierno y gobernados. Encontramos contradictoria la existencia de autonomías regionales, sin facultad legislativa, con una distribución de recursos elevadísima, pero competencias no determinadas, ya que deben ser conferidas por el órgano deliberativo departamental, que en lugar de facilitar el brindar servicios, incrementa el tortuoso camino para la satisfacción del administrado.

El avance de las autonomías, a nivel mundial, se ha visto impulsado por la idea de que éstas conducen hacia una mayor felicidad política, descargando al nivel central de las abrumadoras tareas que implican estar pendientes de todo, a través de la entrega de los asuntos locales a sus verdaderos titulares.

De ahí que no existe verdadera autonomía, sin facultades para generar de recursos estables y disponer de ellos, tampoco sin la capacidad de crear normas propias (recordemos “autos” y “nomos”, crear reglas por sí mismos).

La imagen primigenia de una unidad territorial autónoma (perfilada en el artículo 272 de la Constitución Política del Estado), está configurada por principios que conducen para que los propios habitantes gestionen sus intereses, se gobiernen por autoridades propias, ejerzan competencias desarrollando actividades y así satisfagan sus necesidades, administren los recursos, establezcan tributos, y participen de rentas nacionales.

Dentro la configuración prevista en nuestra Constitución, las leyes de régimen local y de otras normas sectoriales emanadas de los órganos legislativos de los gobiernos autónomos, fundan el sentido y contenido de la autonomía misma.

La Facultad Legislativa, es ampliamente entendida como parte del proceso autonómico, lo cual marcó el trabajo de la Comisión Nº 9 de la Asamblea Constituyente. De ahí afirmaciones como las citadas por Marcela Revollo, indicando que “…De acuerdo a la pregunta formulada por éste, se entendía por ‘autonomía’ el régimen en el que las “autoridades son elegidas directamente por los ciudadanos y reciben del Estado las competencias ejecutivas, atribuciones normativas administrativas y los recursos económico-financieros que les asignen la nueva Constitución Política del Estado y las leyes’. Los constituyentes del bloque de mayoría nos apegamos estrictamente al contenido de la pregunta, la cual, como hemos visto, no ofrece la atribución legislativa a las entidades subnacionales; diseña un modelo de descentralización profunda y no necesariamente un proceso autonómico… En contraposición, los constituyentes de minoría centraron su acción en la inclusión de la atribución legislativa al texto constitucional.”³

Antes de continuar, es necesario precisar lo siguiente: La desconcentración, es toda delegación de decisiones de naturaleza operativa, desde órganos centrales a sus agencias; la descentralización, es cualquier transferencia de recursos y competencias a un nivel periférico o inferior, al cual se le reconoce el derecho a decidir sobre esos recursos o a ejecutar esas competencias libremente, sin injerencia del nivel central o superior; la autonomía, es el régimen donde las instancias subnacionales (departamentos, municipios, regiones, etc.), además de ser sujetos de una transferencia de recursos y competencias, pueden darse leyes para su desarrollo y elegir a sus autoridades, en el marco del ordenamiento general del Estado.

Nuestro Marco Constitucional, rompe de forma parcial, el monopolio normativo de la Asamblea Legislativa Plurinacional, a excepción, justamente, de la autonomía regional. Esta decisión del Constituyente, compone una nueva pregunta: Si la intención era descentralizar ¿por qué crear un nivel más de autonomías generador de costos de traslación competencial, así como de negociación y coordinación en el ejercicio de dominio por el territorio?

Bolivia, al entrar en el proceso de autonomías, pareciera intentar una carrera de velocidad más que de resistencia, lo cual se refleja en la autonomía regional. Una entidad descentralizada, con título de autónoma pero sin facultad legislativa, cuya experiencia en la única región que adoptó esta forma subnacional de gobierno local (Provincia Gran Chaco), pone en evidencia una ilusión fiscal, con ingresos per cápita (a raíz de la explotación de hidrocarburos), elevadísimos, más no se aprecia un verdadero incremento de servicios públicos, empero, sí de bienes, los cuales se desvalorizan por el fenómeno en el que los consumidores (ciudadanos beneficiarios) reciben mayores beneficios que los esfuerzos que realizan por financiarlos.

Analizando más allá de lo expuesto. El nuevo modelo de Estado, está manteniendo el viejo modelo de financiamiento. Acarrea la tara de la mono-producción, el incentivo al gasto y la poca previsión para el ahorro. La sostenibilidad, actualmente, de la autonomía regional de la Provincia Gran Chaco, depende principalmente (atreviendo a afirmar que depende únicamente) de los ingresos por concepto de Hidrocarburos y sus tributos.

Para hacer sustentable en el tiempo a las autonomías regionales, es necesario lograr una suficiencia fiscal, para ello, la forma de financiamiento debe ser estable, en suma, apuntando a un esfuerzo fiscal autónomo.

A MANERA DE CONCLUSIÓN

Las autonomías, son un régimen en el cual se transfieren recursos y competencias a niveles subnacionales, incluyendo la facultad legislativa, dentro de las limitaciones que la Constitución y las leyes específicas determinen.

Para que exista una verdadera autonomía, no sólo son necesarias la delegación y transferencia de competencias, potestades y facultades, debe existir suficiencia fiscal con pariedad ideal para la descentralización, correspondencia plena entre responsabilidades y fuentes de financiamiento, así como sostenibilidad en el tiempo respecto a la estabilidad de las fuentes de financiamiento.

La autonomía regional, en el marco de la Constitución Política del Estado Plurinacional de Bolivia y la Ley Marco de Autonomías y Descentralización, por más que lleve la denominación de “autonomía”, no es más que un proceso de descentralización, ya que carece de facultad legislativa y su fuente de financiamiento no es estable, creando una denotada brecha entre la generación de recursos y la capacidad de gasto entorno al esfuerzo fiscal y las decisiones autónomas.

En lo que lleva de vida la autonomía regional en Bolivia, parece no justificar su existencia. Entonces, si se mantendrá este nivel de descentralización, es necesario delimitar sus competencias, debiendo precisar las mismas y las materias competenciales, evitando una inapropiada mezcla constitucional entre deseo, atribución y funciones ambiguas, más aún si se deja una reserva legislativa sin límite de tiempo para la delegación por parte del nivel departamental al regional.
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REFERENCIAS:

[justify]¹CENTRO DE ESTUDIOS JURÍDICOS E INVESTIGACIÓN SOCIAL. Documento: DEFINICIÓN DE AUTONOMÍA REGIONAL. Publicado en la página web http://cejis.org/ . Página 1.
²AMELLER TERRAZAS, Vladimir. Artículo: EL ALTO COSTO QUE (RE) SIENTE EL RÉGIMEN MULTIAUTONÓMICO. Publicado en el Semanario “PULSO”. Página 6.
³REVOLLO QUIROGA, Marcela. EL MODELO DE ESTADO Y EL SISTEMA POLÍTICO SUBNACIONAL EN LA CONSTITUCIÓN Y LOS ESTATUTOS AUTONÓMICOS. Editado por International IDEA. Página 8[/justify]

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BIBLIOGRAFÍA

• AMELLER TERRAZAS, Vladimir. Artículo: EL ALTO COSTO QUE (RE) SIENTE EL RÉGIMEN MULTIAUTONÓMICO. Publicado en el Semanario “PULSO”.
• CENTRO DE ESTUDIOS JURÍDICOS E INVESTIGACIÓN SOCIAL. Documento: DEFINICIÓN DE AUTONOMÍA REGIONAL. Publicado en la página web http://cejis.org/
• ESTADO PLURINACIONAL DE BOLIVIA. CONSTITUCIÓN POLÍTICA DEL ESTADO. Gaceta Oficial de Bolivia.
  INSTITUTO DE ENSEÑANZA SECUNDARIA GARCÍA MORATO. DICCIONARIO ETIMOLÓGICO. Publicado en la web http://iesgarciamorato.org/
• MANSILLA FERRET, Hugo Celso Felipe. Artículo: “EL REFERÉNDUM DE 1931 Y LAS AUTONOMÍAS REGIONALES”. Publicado el diario de circulación nacional “El Día”.
• Página web: http://etimologias.dechile.net/
• PENAGOS, Gustavo. Artículo: MODELO AUTONÓMICO DEL ESTADO REGIONAL, PROVINCIAL, DISTRITAL, TERRITORIAL INDÍGENA EN DERECHO COMPARADO. Publicado en la “Red de Revistas Científicas de América Latina y el Caribe, España y Portugal.
• REAL ACADEMIA ESPAÑOLA. DICCIONARIO DE LA LENGUA ESPAÑOLA. XXII Edición. Editorial Espasa.
• REVOLLO QUIROGA, Marcela. EL MODELO DE ESTADO Y EL SISTEMA POLÍTICO SUBNACIONAL EN LA CONSTITUCIÓN Y LOS ESTATUTOS AUTONÓMICOS. Editado por International IDEA.